La Constitución Política de la República –CPR- establece en el artículo 183 inciso o) que es función del Presidente dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, por lo que le corresponde celebrar, ratificar y denunciar tratados y convenios de conformidad con la Constitución.
Por otra parte en el artículo 171 inciso l) de la norma fundamental se regula que corresponde al Congreso aprobar, antes de su ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional, especificando los presupuestos para que estos instrumentos deban pasar por el tamiz legislativo (afecten el dominio de la Nación, afecten leyes vigentes, etc.). Nótese que la facultad del Congreso es para aprobar antes de su ratificación los instrumentos internacionales y no está facultado para decidir sobre la política exterior ni mucho menos excluir a Guatemala de algún organismo internacional mediante la simple derogatoria del decreto mediante el cual se autorizó al Presidente de la República a ratificar el tratado, acuerdo, convenio o convención de Derecho Internacional.
De lo citado se debe inferir válidamente que el Presidente suscribe un acuerdo o tratado y si responde a lo previsto en las cinco condiciones del inciso l) del artículo 171 de la Constitución, el Congreso podrá aprobarlo previo a que sea ratificado por el Presidente de la República.
La aprobación legislativa es posterior a la suscripción y previa a la ratificación. Esa es la razón por la cual afirmamos que el Congreso no ratifica –como suele decirse erróneamente en algunos medios- sino aprueba para su ratificación. Lo que emite es una autorización. Una vez cumplido el acto para el cual fue autorizado por el Congreso, este Organismo no tiene nada que hacer toda vez que la facultad de dirigir la política exterior es facultad exclusiva del Presidente de la República, aunque debemos notar que no es una exclusividad absoluta a juzgar por la participación que tiene el Legislativo para autorizar la ratificación.
Ahora bien, el instrumento que emite el Congreso de la República para expresar su voluntad de aprobar o autorizar la ratificación de un acuerdo internacional suele ser un decreto, precisamente porque los tratados suelen contener normas que se introducen a nuestro ordenamiento por vía de “recepción” mediante la aprobación y ratificación de esos cuerpos del Derecho Internacional. El contenido de los instrumentos internacionales suscritos, aprobados y ratificados se convierte en ley interna.
Esta es una razón más para afirmar que la copia certificada de un acuerdo internacional que ingresa al Congreso para su aprobación no es una iniciativa de ley y, por tanto, no puede ser presentada por diputado alguno ni en lo individual ni en grupo porque es facultad del Presidente de la República. Y si los diputados no pueden presentar para su aprobación un documento de Derecho Internacional, con mayor razón se debe afirmar que los parlamentarios no tienen ninguna facultad para participar en la política exterior más allá de lo ya indicado mediante la aprobación del decreto que da luz verde para la ratificación.
Debe insistirse que la función del Congreso no consiste en ratificar porque esa es atribución del Organismo ejecutivo. El Legislativo aprueba y esa aprobación es requisito para que ese instrumento pueda ser ratificado por el Ejecutivo. Lo cual nos lleva a una consideración hasta ahora poco desarrollada por la doctrina ni por la ley.
Como el decreto legislativo que se aprueba es únicamente para autorizar su ratificación, un convenio o acuerdo internacional, debe estimarse que tiene una vigencia efímera. Esto significa que una vez cumplido el propósito para el cual se emitió el decreto (una vez ratificado el instrumento internacional), la vigencia del decreto no tiene objeto alguno y podría ser derogado expresamente ya sea emitiendo un nuevo decreto o estableciendo en el mismo que tiene una vigencia sujeta a condición. La condición consiste en la ratificación. Así, el artículo de la vigencia podría decir: “El presente decreto entrará en vigencia a los ocho días de su publicación en el diario oficial y ésta durará hasta el acto de depósito del instrumento de ratificación”. El hecho que no aparezca esa condición en este tipo de decretos no significa que estos se mantengan vigentes y de su vigencia dependa la vida jurídica en Guatemala del instrumento internacional suscrito, aprobado y ratificado.
Así las cosas, el Decreto que aprobó el acuerdo mediante el que se establece la CICIG en Guatemala y define su mandato, fue aprobado en el año 2007 y una vez emitido el Acuerdo Gubernativo que lo ratificó y hecho el depósito en la sede de las Naciones Unidas y puesto en vigencia, ya no depende de un acto legislativo sino de las condiciones establecidas en el mismo para su prórroga o para su terminación. Si el Congreso deroga el decreto 35-2007 no pasa absolutamente nada en el ámbito jurídico, aunque sí podría ser utilizado en materia política, sobre todo porque el país se encuentra en medio de un proceso electoral. Los diputados tienen una agenda pendiente bastante nutrida como para ponerse a perder el tiempo en negociaciones para conseguir los votos necesarios (80) para derogar ese decreto.
La conclusión es que los decretos del Congreso de la República mediante los cuales se aprueba para su ratificación un tratado o convenio internacional no pueden tener vigencia indefinida puesto que solo sirven para autorizar la ratificación del mismo y, una vez realizado este acto, extinguen su vigor y cualquier intento por rechazar el tratado o convenio mediante la derogatoria del decreto que lo autorizó no puede tener efecto alguno porque el Legislativo puede aprobar o improbar un tratado antes de su ratificación pero no después y para ser específicos, la iniciativa número 5557 no tiene ningún futuro y solo servirá para discursos demagógicos de la campaña electoral sin posibilidades de tener consecuencias jurídicas.
Es importante dar cuenta que en los registros del Congreso de la República aparece la iniciativa con número 4745 presentada el 7 de noviembre de 2013 por dos diputados que pretendía exactamente “derogar en su totalidad el Decreto Número 35-2007 del Congreso de la República”.
La comisión de Legislación y Puntos Constitucionales de entonces le dio dictamen desfavorable con el argumento que “si Guatemala quisiera terminar el acuerdo con anterioridad [a su vencimiento], genera una controversia ya que dentro del acuerdo no menciona el procedimiento que Guatemala debe de realizar para la finalización de la cooperación, por lo que la interpretación del acuerdo respecto a lo anteriormente mencionado debe de negociarse entre ambas partes para buscar la solución de dicho vacío legal”.
Y concluyó la comisión que “se puede concluir que Guatemala actualmente para poder retirar su consentimiento sobre el Acuerdo respectivo deberá de denunciarlo o esperar a que finalice el plazo para el funcionamiento de la Comisión Internacional Contra la Impunidad”. Y finalizó concluyendo que “la iniciativa de ley podría considerarse incongruente, por la posible intrusión en las funciones del Presidente de la República y por lo antes mencionado se emite DICTAMEN DESFAVORABLE.”
Un dictamen de comisión es sin duda alguna un documento muy superior a una iniciativa de ley toda vez que contiene una valoración hecha por un órgano del Congreso sobre una pretensión legislativa determinada y no se trata de una simple ocurrencia con afán legislativo. Queda el antecedente de que el Congreso de la República ya se pronunció respecto de una iniciativa igual a la que ahora conoce el Organismo Legislativo y que contiene los mismos vicios de la anterior.